Jeden z klientów Kancelarii, który jest spółką prawa handlowego, w której wszystkie udziały należą do gminy, otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiotem był właśnie rejestr umów. Wnioskodawca w pierwszej kolejności chciał wiedzieć, czy spółka prowadzi tego typu rejestr, a jeśli tak, żądał dostępu do wykazu zawartych przez spółkę umów.
Nasz klient, powołując się na „tajemnicę handlową”, zamierzał jedynie potwierdzić, że prowadzi tego typu rejestr, ale jednocześnie planował odmówić udostępnienia treści samego dokumentu.
Czy gdyby tak właśnie zrobił, jego działanie byłyby zgodne z przepisami, a może wręcz przeciwnie, naraziłby się na zarzut ich naruszenia?
W tym artykule odpowiemy na powyższe pytanie posiłkując się praktyką orzeczniczą sądów administracyjnych.
Informacja publiczna – co mówią przepisy?
Warunki i zasady udostępniania informacji publicznych określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej „ustawa”). Zgodnie z art. 1 ustęp 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W myśl art. 2 ustęp 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej „prawem do informacji publicznej”. Co istotne, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ustęp 2).
Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie prawa, pojęcie „informacji publicznej” jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej (lub innego podmiotu, który podlega przepisom ustawy), związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez podmiot wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności podmiotu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
Rejestr umów jako informacja publiczna
W orzecznictwie sądowym odnajdziemy potwierdzenie, że rejestr umów cywilnoprawnych stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu. W jednym z orzeczeń skład orzekający przyjął, że „…racjonalny Ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia rejestrów umów, prowadzonych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013, stanowi informację publiczną…”.
Ograniczenie w dostępie do informacji publicznej – art. 5 ustawy
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 5 ustęp 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ustępu 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Spółka, zastanawiając się nad odmową udostępnienia żądanych informacji, chciała powołać się na „tajemnicę handlową”. Pojęcie to, którego często używa się w obrocie gospodarczym, nie jest zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawa i jest utożsamiane z pojęciem „tajemnica przedsiębiorstwa”, przez które, stosownie do treści art. 11 ustęp 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Wspomniany powyżej art. 5 ustęp 2 ustawy wskazuje, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może odmówić udzielenia informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże należy pamiętać, iż powyższe nie ma charakteru bezwzględnego i przy analizie przesłanek odmowy udzielenia informacji należy przede wszystkim uwzględnić obowiązujące orzecznictwo sądów administracyjnych.
W jednym z wyroków sąd wskazał, że zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy nie oznacza, że informacja traci walor informacji publicznej i nie zwalnia automatycznie zobowiązanego podmiotu z konieczności jej udostępnienia. Co prawda w świetle art. 5 ustawy udzielenie takiej informacji podlega ograniczeniom i może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej żądaniu udostępnienia, tym niemniej należy pamiętać, że istnieje możliwość udostępnienia informacji w sposób, który nie naruszy dóbr chronionych, tj. poprzez anonimizację (zatarcie) danych wrażliwych. Wówczas, decydując o formie załatwienia wniosku, organ winien mieć na uwadze, że udostępnione dokumenty nie mogą być fragmentaryczne. W przypadku konieczności anonimizacji dokumentu w znacznej części z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, zasadne będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W jednym z wyroków NSA orzekł, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy i powinien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu.
NSA orzekł także, że „…ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej…”.
Z powyższego wynika, że choć spółka mogła powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej, nie mogła jednak tego uczynić w sposób niejako automatyczny, blankietowy, a decyzja o udostępnieniu informacji publicznej lub jej odmowie powinna być podjęta po dokładnym rozważeniu, czy rzeczywiście informacje zawarte w rejestrze umów stanowią lub potencjalnie mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy.
Rejestr zawartych umów jest dokumentem stanowiącym informację publiczną i naszym zdaniem, biorąc pod uwagę status i przedmiot działalności spółki, powinien on zostać udostępniony wnioskodawcy, albowiem przeprowadzona analiza nie dała podstaw do odmowy udostępnienia żądanych informacji.
W kolejnym artykule przestawimy treść innego wniosku o dostęp do informacji publicznej, który tym razem dotyczył żądania udostępnienia warunków i zasad korzystania ze służbowych kart bankomatowych, a także wydruków z prowadzonego rachunku bankowego potwierdzających dokonane transakcje.
